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集中采构机构有责无权作用难发挥

发布时间:2019-06-09 20:26:05
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调查了解到,当前各地采购中心的单位性质各不相同,隶属关系五花八门,为政府采购政策制度的统一执行、政府集中采购市场的统一建立带来障碍。

有些地区设立了集中采购机构,有些地区不设立集中采购机构(如贵州),还有的设立两个集中采购机构(如江苏),而这些基材机构的单位性质也大不相同,既有参照公务员管理单位,又有全额事业单位或差额事业单位,还有一些是企业化管理单位。

政府采购中心的隶属关系也是五花八门。山东省省级机关政府采购中心主任王沛说,从全国省级和计划单列市设立的32个集中采购机构的情况来看,隶属关系就有9种模式,分别隶属于省政府、政府采购管理委员会、政府办公厅、商务厅、财政厅、机关事务管理局、国有资产监督管理委员会、机械设备成套局、招标管理服务局。

“尽管都履行着集中采购的职责,但即便是隶属相同的行政部门,各省采购中心的具体职责也各不相同,管理水平、操作流程、采购规模、机构性质、人员编制都不尽相同,这为政府采购政策制度的统一执行、政府集中采购市场的统一建立带来巨大的障碍。”中山大学岭南学院财政税务系主任林江说。

王沛告诉,由于采购中心隶属不同的行政部门,既没有横向的业务交流关系,又没有纵向的上下指导关系,更重要的是在中央一级缺乏领头的主管部门,个别地方的采购中心甚至成为“几不管”的独立单位,集中采购机构形同“一盘散沙”,难以形成合力,宏观政策难以得到落实。

林江说,“五花八门”的现状致使当前政府采购没有同意的采购文件模本、没有固定的合同条款格式、没有规范的具体操作程序、没有统一的电子化平台,形成了各自为战、闭门造车的不利局面,既增加了项目采购过程中的操作风险和采购成本,又降低了采购效率,造成了公共资源浪费严重。

集采机构有责无权有心无力

在采访中了解到,由于采购中心是政府采购的直接操作机构,社会各界对政府采购各项功能的落实,都寄希望于身处线的采购中心,但许多期望超出了采购中心的职责范围。广东、上海、江苏等多地采购中心负责人认为当前集采机构有责无权,主体地位模糊不清。这主要体现在以下几个方面:

———对采购人约束无力。根据《政府采购法》的规定,采购中心只是根据采购人的委托办理采购事宜,是委托和受托的关系,严格意思上说,采购中心对采购人的无理要求没有约束的权力。

———对评委会建议无效。采购中心工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标,在评审过程中,对评审专家不合理的评审行为,至今也没有明确过采购中心有拒绝的权力。

———对供应商处罚无据。采购中心对供应商明显的虚假投标、围标串标行为没有处罚权,即便是没收供应商的投标保证金,也找不到法律依据,甚至对供应商明显的恶意质疑,采购中心连保护自己的权力都没有。

———对合同履约监督无权。目前,对供应商履约的验收由采购人来组织,只有采购人委托采购中心验收时,采购中心才可能参与验收。在大多数情况下,对于供应商的履约情况,采购中心并不知情。同时,相当一部分的合同是采购人不履约,不愿走司法程序的供应商向采购中心反映,采购中心也无能为力。

一位政府采购中心负责人说,政府采购中心的“中介化”倾向越来越明显。在实际操作过程中,采购需求是采购人负责,确定中标或成交供应商是评审专家负责,合同签订和履行是采购人和供应商双方自己的事,而政府采购中心往往只是起到了一个中介作用,因此要达到“价格、效率、质量、服务”等要求,实属难以承受之重。

广东省政府采购中心质量管理部经理江顺龙认为,采购机构职能弱化是矫枉过正的一种结果。为了革除以往分散采购体制采购人大权独揽所造成的种种弊端,立法者设置了一个专门的执行机构使之成为政府采购运行中的一种有效制约力量。但是,出于对采购腐败的深切担忧,立法者在许多具体法条上突出采购人采购主体地位的同时,对采购机构则进行了种种限制。包括严格限定机构性质和职权、明确机构人员要求和工作要求、强化考核监管等。

“立法者的初衷不可谓不好,但在实践中却产生了一种反向的效果。手上无权,面对采购人、评委会乃至供应商,采购机构孱弱的职责无法支撑 其 起 到 执 行 机 构 应 有 的 制 衡 作用。”林江说。

为进一步理顺体制机制、厘清权力,江顺龙、王沛等业内人士和专家建议:

首先,进一步提高采购机构的法定地位,赋予其更多的职能,将采购权、委托代理采购权、合同管理、履约、验收等环节纳入集中采购机构的管理职责,发挥主力军和主渠道作用,特别是可以通过与国库集中支付相结合,有效减少采购人规避集中采购的情形发生,并使采购中心参与合同验收有了实质性的意义,实现采购、履约、结算的有机结合。

其次,重新定义采购人,国家机关、事业单位、团体组织是使用单位,对所需的货物、工程、服务提出使用需求,法律不应该赋予这些使用单位具有过多的采购权和委托权。

第三,随着政府采购制度改革的深入发展,政府采购范围和规模的不断扩大,公共采购、社会公共服务将是必然的发展趋势。可考虑中央到地方各级设立公共服务管理部门,形成税务收钱、财政管钱、政府采购管花钱的三足鼎立格局。( 熊湘怡 郑燃 王骏勇 郭宇靖 扶庆)

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